欧委会倡议规范冲突地区原材料贸易

欧委会网站3月5日公布,欧外交事务高级代表阿什顿和贸易委员德古赫特联合提案,要求欧盟各国一致停止从资助冲突的原材料贸易中获利。该提案的目的是防止或减少冲突地区或高风险地区的武装集团通过原材料贸易来支持其武装行为,要求欧方公司采取负责任的态度,并通过合法途径获取锡、钽、钨、金等原材料。  提案还提出了系列建议以促进欧盟企业支持规范的做法:对于含有锡、钽、钨等金属的手机、复印机、计算机等制造商通过政府采购给予激励;对中小企业的参与提供金融支持;对采取负责任的做法从冲突地区获取原材料的公司给予公开认可;通过政策对话及外交等途径与采矿、加工和消费的国家合作以争取更多国家参与规范行为;与有关国家实施发展合作;成员国政府通过自身政策进行支持。

5月20日,欧洲议会全会以402票支持、118票反对、117票中立的投票结果,通过了《冲突矿产法》草案。该法案要求欧盟进口锡、钽、钨和金四种金属的公司,必须对其进口来源地进行强制认证,保证进口矿产不来源于冲突地区,从而确保资金不流入冲突地区,防止该地区的冲突升级和人权侵犯。四类矿产的下游用户,有义务提供其采取追踪供应链措施的信息,避免存在使用冲突矿产的风险。

导读:
在“冲突矿物”真正成为国际法制议题之前,矿产供应链上的企业就此做出的尽责努力基本都是为了满足美国和欧盟的域内合规要求。目前,这两个地区的“冲突矿物”立法不仅已经对各国企业产生了直接影响,而且长期来看,也会对其他国家,包括我国的相关法规、政策产生影响。因此,欧美“冲突矿物”立法的科学性和有效性就极为重要了。鉴于欧盟的“冲突矿物”立法仍在最后议定之中,本文将主要审视美国的多德·弗兰克法案1502条款。  再谈国外“冲突矿物”立法和我国政企应对策略  内战、地区战争以及种族仇杀等冲突与自然资源之间的紧密联系是不证自明且历史悠久的。根据联合国环境规划署2009年的一项研究,自1990年以来,全球至少18起暴力冲突都由木材、矿产以及油气等自然资源的开发引起,而在2009年之前的60年里,至少40%的国家间冲突都与自然资源关系密切。这最终使得“冲突矿物”在过去五年以来成为矿业、电子、信息技术等企业在社会责任领域里的必修课。本文希望研究“冲突矿物”议题中的两个基本问题:“冲突矿物”概念的普适性和国外“冲突矿物”立法实施机制的科学有效性,并在此基础上为我国政府和业界提出政策和实践建议。  “冲突矿物”是一个普遍性的国际规范吗?  国际社会共识性地在国际法制层面将冲突与自然资源联系起来是上个世纪90年代以后的事情。1990年代以来,在非洲的安哥拉、塞拉利昂、民主刚果、利比里亚以及科特迪瓦(象牙海岸)等盛产钻石的国家先后发生了叛乱团体与政府之间的激烈内战,而钻石开采和贸易则是这些叛乱团体主要的经济来源。  在此背景下,联合国安理会于1998年6月先后通过了关于制裁安哥拉民族解放阵线等战乱团体的1173和1176号决议,禁止各国进口来自安哥拉但未经安哥拉政府原产地认证制度管控的钻石。这一决议首次在具有普遍性国际法律拘束力的文件中为矿物资源的贸易和解决内战冲突建立起了因果联系。在此后的两年多时间里,联合国安理会先后通过了十数个涉及上述各国、关注“钻石非法贸易”对国际和平与安全的不利影响的决议,但是,这些决议均未提出“冲突钻石”(conflict
diamonds)的概念。当然,在这个阶段,“冲突钻石”的说法已经风行于媒体和非政府组织之间。例如,2000年10月,《纽约时报》就以“塞拉利昂出售的钻石的新‘标签’”为题介绍了“冲突钻石”如何突破了塞拉利昂的原产地认证系统而非法流入世界市场。  这一标签在2000年底被联合国大会正式应用于国际法制体系。2000年12月1日,联大通过了著名的55/56号决议,这一题为“钻石在助长冲突方面所起的作用”的决议关注“冲突钻石在若干国家助长冲突的问题”,“吁请所有国家……打破冲突钻石的贸易与向反叛运动供应武器、燃料或其它违禁物资之间的联系”。此后至今,联大每年都通过同一题名的决议推动国际社会治理“冲突钻石”的努力与合作,包括2002年的56/263号决议、2003年的57/302号决议、2004年的58/290、59/144号决议……直至2016年1月的70/252号决议。在这些决议中,“冲突钻石”这一术语被密集地使用。  然而,自“冲突钻石”被联合国大会确立为国际规范性文件中常用概念后的十几年来,其它矿产和资源与内战等冲突之间的关联也在联合国安理会和大会得到了讨论,但是联合国至今不仅并未使用诸如“冲突锡”、“冲突铜矿”等指向具体的概念,也没有一般性地提出“冲突矿物”或者“冲突资源”的概念。例如,自联合国提出“冲突钻石”概念的2000年起,联合国安理会在过去15年来每年都通过若干关注刚果(金)状况的决议,并且在至少30个决议中就管控该国非钻石“自然资源的非法开采和贸易”,以及“改善矿物产品的可追溯性”来缓解内部冲突做出决定或建议,但是,这些决议中无一处使用“冲突矿物”或“冲突资源”的概念。而且,同一时期,使用“冲突资源”,尤其是“冲突矿物”概念在学者、媒体和非政府组织中已经蔚然成风,但这一次联合国并没有跟风。这似乎说明,“冲突钻石”虽然是“冲突矿物”以及“冲突资源”等概念的肇端,但在具有普遍性宣示效力或拘束效力的国际规范术语表中,它却是一个孤独的存在和耀眼的例外。  这种例外的产生不仅是由于很多联合国会员国反对给各种资源贴上“冲突”标签,更重要的原因是在“冲突钻石”概念之下,联合国促使政府、企业等各利益相关方成功地建立了一套管控以非法钻石贸易支持冲突中的叛乱方的制度,即所谓的“金伯利进程”(Kimberly
Process)。由于钻石产量相对稀少,产地集中,贸易渠道固化且利益格局简单,金伯利进程在极短的时间内就取得了很好的效果。2004年,金伯利进程的主席就已经宣布全球仅有不足1%的钻石属于“冲突钻石”,而此时距离金伯利进程正式建立仅有一年时间。相比之下,对于产量巨大,产地分散,贸易渠道广泛且利益关系极为复杂的铜、锡甚至黄金等其他矿产而言,建立诸如金伯利进程这样的国际管控体制几乎是不可能的。在这种情况下,联合国所采取的一个现实的路径就是:给这些矿产贴上骇人的“冲突矿物”标签而难有作为,并不一定有利于解决冲突本身。实际上,经济合作与发展组织(OECD)也明确反对使用“冲突矿物”标签,而是更加关注冲突地区本身,因此,经合组织为此制定的相关指导文件有一个长长的名字:《关于来自受冲突影响和高风险区域的矿石的负责任供应链尽职调查指南》。  与之相对,美国2010年通过的多德·弗兰克(Dodd
Frank)法案1502条款以及欧盟拟议中的相关立法就试图为更为广泛的各类矿产建立原产地追踪和供应链尽责管理制度,因而这些法案沿用了“冲突钻石”的思路,使用“冲突矿物”(conflict
minerals)指代受规范的矿产对象。但是,这也只能说明,“冲突矿物”或“冲突资源”概念目前顶多只是一个国内法或区域法律上的概念,而并非具有普遍性的国际规范术语。同时这也说明,即便“冲突矿物”这一国内法律概念在国际上得以援引,任何对其的扩大化运用其实也都违背了国内立法初衷。例如,2016年初,国际特赦组织发表了专题报告《“不惜卖命的真相”:全球钴矿贸易的“策动力”来自刚果民主共和国境内的人权侵犯》,充分披露了全球钴资源供应链上存在的人权挑战,包括刚果民主共和国手工采矿业环节使用童工的不良实践。在现实场景中,这种恶劣实践虽然发生于刚果(金),但其实与“冲突”并无干系。然而这一报告发布后,很多评论却自觉地给钴矿产贴上了“冲突矿物”的标签。例如,天合光能最近发布的《2015年企业社会责任报告》就将“冲突矿物”界定为“刚果民主共和国及其周边国家开采的锡、钽、钨、金、钴等金属矿物,这些金属在开采、销售过程中产生严重的人权与环境问题”。  这种不幸的趋势说明,必须留意“冲突矿物”这一国内法律概念和国内政治议程最终泛化为一场针对越来越多的矿物、资源和地区的缺乏国际规范支持的破坏性的国际运动。这一结论的重要性在于当“冲突矿物”尚未真正成为国际议程上的事项时,我国各个利益相关方,尤其是政府部门就需要更加严肃地考虑所采取的措施的政策导向和国际战略影响。  “冲突矿物”立法建立了科学有效的机制吗?  在“冲突矿物”真正成为国际法制议题之前,矿产供应链上的企业就此做出的尽责努力基本都是为了满足美国和欧盟的域内合规要求。目前,这两个地区的“冲突矿物”立法不仅已经对各国企业产生了直接影响,而且长期来看,也会对其他国家,包括我国的相关法规、政策产生影响。因此,欧美“冲突矿物”立法的科学性和有效性就极为重要了。鉴于欧盟的“冲突矿物”立法仍在最后议定之中,本文将主要审视美国的多德·弗兰克法案1502条款。  美国“冲突矿物”立法的首要挑战在于其对“冲突”和“矿物”的界定。就“冲突”而言,1502条款严格将其限制于“刚果民主共和国东部极端程度的暴力”,就“矿物”而言,则划定为钨、锡、钽和黄金(3TG)及其衍生矿物。虽然有很多事实依据可以支撑1502条款对上述地区和矿产的划定,但同样存在很多事实可以支持反问:为什么不是其他地区?为什么不是其他矿物?值得注意的是,1502条款对“冲突矿物”的定义还包括一个重要的补充规定,即“由国务卿决定的任何其它矿物或其衍生物”——至今美国的国务卿并未在这个名单上加上任何其他矿物。这更加说明美国立法中的“冲突”和“矿物”更多是政治决策的产物,而不单纯是一种基于客观情势要求的判断。拟议中的欧盟立法虽然与OECD一样以“受冲突影响和高风险区域”界定“冲突”,但其对“矿物”则仍然明确划定为钨、锡、钽和黄金(及其衍生物),所以这二者的交集基本上仍然瞄准了刚果等中非“大湖区”国家。实际上,在国内法层面,无论是列举式的清单抑或描述式的界定,都会使“冲突矿物”立法由于主观的政治化而服务并服从于该国国际关系议程。  欧美“冲突矿物”立法的更严重挑战在于其所设定的执行机制。1502条款的基本机制要求是:如果产品中使用的矿物来自刚果或其邻国,企业需要向美国证券交易委员会提交报告以说明其就矿物源头及产销链所采取的尽责审查措施,以及没有达到“未牵涉刚果的冲突”(DRC
conflict
free)要求的产品的说明。但是美国业界对这种机制背后的方法论及其具体举措都提出了法律挑战。2013年中,全美制造商协会(NAM)等业界组织就此起诉美国证券交易委员会,公开挑战这一机制在方法论上的科学性和有效性。全美制造商协会诉称,政府并没有确凿的证据表明就产品是否“未牵涉刚果的冲突”进行公开披露能够实际上促进刚果的和平,因此,此种机制并不能直接推进政府的意志和利益。此外,在无法证明矿物原产地的情况下,披露规则要求企业在其网站上声明未发现其产品“未牵涉刚果的冲突”,这等于要求企业为自己贴上共谋了发生在刚果的暴行的血色标签,因而违反了美国宪法关于保护言论自由的第一修正案。经过两轮缠讼,上诉法庭虽然基本上维护了1502条款的披露要求,但也判定“未牵涉刚果的冲突”这种说明要求确实违反了第一修正案。该法庭指出,“产品和矿物并不参与冲突。‘未牵涉冲突’的标签是一个表达刚果战争的道义责任的隐喻……通过强制要求股票发行公司承认其双手沾满鲜血,该法案干涉到了言论自由的行使”。实际上,这种妖魔标签的另一个不幸的结果就是矿产供应链上的很多企业干脆断绝了在整个“冲突”地区的矿产采购和贸易,以至于很多企业“骄傲地”宣称其所用矿产均不是采购自这些国家。这种对1502条款无奈的曲解必然伤害这些地区的发展和人民生计。  这使得美国证券交易委员会在2014年4月不得不修订了具体的披露规则,首当其冲的改变就是不再要求企业将其产品标签为“未牵涉刚果的冲突”或“不确定是否牵涉刚果的冲突”等等,而是将披露的重点聚焦于所用矿物的冶炼厂、原产国以及企业为确定矿物原产地而做出的努力之上。  就欧盟而言,时至今日,欧盟三个机关仍未就“冲突矿物”立法的实施机制达成一致,主要的争议一方面在于是否需要建立强制性的矿产来源的尽责机制,一方面在于相关执行机制是仅适用于矿产进口商(“守门员规则”),还是应同时适用于进口商和(使用矿产的)制造商(“全球队规则”)。可见,到目前为止,欧美关于“冲突矿物”立法的实施机制都面临着的严峻的争议和挑战,这既涉及“冲突矿物”的根本方法论前提假设,也涉及其上的制度设计。  结论就是,即便欧美立法界定下的“冲突矿物”是一个真命题,欧美都还没有设计出能够科学、有效回应该命题中主要关切的解决方案。但是,值得特别注意的是,业界却需要为此承担巨大的成本投入。根据国际电子工业联接协会(IPC)早在2011年对其会员企业所开展的调研,为了满足1502条款规定,每个IPC会员企业在第一年所须负担的供应链尽责核查的中位数投入超过了6.5万美元,而企业在追踪软件、额外人员、培训、法律服务以及第三方审核等方面投入的中位数总成本则高达17万美元。  中国政府与企业如何应对“冲突矿物”挑战?  管控自然资源的开发和贸易无疑对缓解与之相关的冲突具有极其重要的作用,各个利益相关方的必须采取行动,建立机制,解决自然资源对冲突的添柴加薪效应。然而上述分析表明,现行欧美关于“冲突矿物”的立法因其内在缺陷几乎不可能实现类似联合国“冲突钻石”机制的效果。在这种情况下,我国政府和企业应首先深入研究欧美的“冲突矿物”立法,尤其是其目前的实施效果和对我国企业投资和经营的影响。  在政策层面上,我国政府应首先谨慎使用“冲突矿物”的概念,防止“冲突矿物”标签在“冲突”和“矿物”两个层面上的泛化运用。其次,在“冲突矿物”成为真正的国际议程之前,政府部门应谨慎介入该议题,克制在此议题上采取官方层面的激进行动,包括避免通过国内立法或制定标准等措施使之成为国内政策和国际关系事项——尤其当中国此类立法或标准最可能的“范本”,即欧美相关立法正处于质疑或发展之中时。而且这种立法或行政介入必然会为我国企业带来巨大的成本负担。当下,一个更为稳妥而有效的路径是由相关行业组织在充分研究和交流和的基础上制定指导性文件和管理工具。最后,中国政府应积极与其它国家和相关方在国际公共治理平台上(如联合国等)探讨解决自然资源恶化冲突问题的普遍性方案或针对个案的方案,以防止这一议题的持续政治化。  对于中国企业而言,在由于运营布局或业务关系而成为诸如1502条款等法律的规范对象或其上下游商业伙伴的情况下,则仍然需要合规守法地根据这些法律或者合同要求进行披露和报告。同时,中国企业也应该深入研究和学习这些立法中所包含的管理方法,包括供应链尽责机制等,据此了解相关矿物及其他原材料和产品的来源。虽然单个企业的能力可能无法解决冲突本身,但企业也确实至少可以通过供应链尽责管理使自己(以及上下游合作伙伴)所采购的矿物原材料不是来自于资助冲突的矿区。最后,必须强调指出的是,企业不应出于规避“冲突矿物”立法的目的而断绝在所谓“冲突地区”的开发和贸易业务,因为这不仅无助于问题的解决,而且会加剧当地的贫困和冲突。在充分而细致的供应链尽责管理的保障之下,企业应积极在相关地区从事矿产投资和贸易。惟其如此,才能既避免各国相关立法所带来的叠加式的经营风险,同时也避免有意无意中为制造了巨大人道灾难的冲突火上浇油。

欧委会在向欧洲议会和欧盟理事会提交的法律草案中,提议采取自愿认证制度,而欧洲议会否决了该提案并转为采取强制认证制度。欧洲议会法案规定的冲突地区包括全球所有受冲突影响的高风险地区,其中以刚果及周边大湖地区为重点。此次冲突矿产法案按照普通立法程序进行讨论,法案需要得到欧洲议会和欧盟理事会共同通过。下一步欧洲议会将与欧盟成员国展开非正式沟通,就最终法案文本寻求达成一致。

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